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L'auteur tente de rechercher les éléments fondamentaux d'une notion universelle de fonctionnaire i.e. de rechercher ce qu'il y a de commun dans la plupart des pays dans la nature du rapport entre l'individu fonctionnaire et l’Etat, ce qui permettra de faire la distinction entre le fonctionnaire et le salarié privé et de situer les enseignants et les employés d'hôpitaux par rapport à l'Etat.